Bab 4: Menyusun KAK (Kerangka Acuan Kerja) Anti-Bocor

Proyek yang Tuntas di Atas Kertas, Bocor di Bawah Tanah

Kejadian nyata, bersumber dari pemberitaan media daerah tentang temuan pemeriksaan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) atas laporan keuangan sebuah pemerintah kabupaten di Jawa Timur. Angka dan kutipan di bawah diambil lewat pemberitaan itu, tidak dari laporan hasil pemeriksaannya langsung. Nama daerah, lokasi proyek, dan media tidak disebut karena yang dibahas adalah polanya, dan angka dibulatkan.

Dalam satu tahun anggaran, sebuah kabupaten di Jawa Timur mengerjakan tiga proyek Sistem Penyediaan Air Minum (SPAM). Sebut saja Proyek A (sekitar Rp5 miliar), Proyek B (belasan miliar rupiah), dan Proyek C (sekitar Rp5 miliar). Ketiganya melewati proses tender resmi, punya kontrak, punya Pejabat Pembuat Komitmen (PPK), dan punya Konsultan Pengawas. Secara administratif, ketiganya tampak berjalan sesuai prosedur.

Yang terjadi di lapangan berbeda. Proyek A dan B sama-sama terlambat. Bahkan setelah diberi tambahan waktu 50 hari kalender, keduanya baru rampung sekitar 96 persen. Proyek C selesai 100 persen tepat waktu pada akhir tahun anggaran itu. Namun pada awal tahun berikutnya, pemeriksaan fisik gabungan oleh BPK, Inspektorat, PPK, Pejabat Pelaksana Teknis Kegiatan (PPTK), dan Konsultan Pengawas menemukan kekurangan volume pekerjaan pada ketiga proyek: item Sistem Manajemen Keselamatan Konstruksi (SMKK), pemasangan pipa, dan perlintasan sungai, dengan total kekurangan lebih dari Rp600 juta. Pemberitaan itu tidak menyebut kekurangan ini pernah tercatat dalam pengawasan harian selama proyek berjalan. Di Proyek C, pemeriksaan yang sama juga menemukan “harga timpang” pada item pencucian pipa yang mengakibatkan kelebihan pembayaran lebih dari Rp200 juta.

Tabel 4.1 Temuan pemeriksaan fisik atas tiga proyek SPAM di Jawa Timur: kekurangan volume dan pembayaran lebih

Angka di Tabel 4.1 dikutip dari pemberitaan, dibulatkan, dan tidak dihitung ulang oleh penulis. Kekurangan volume itu bisa dihitung dalam rupiah karena item pekerjaannya tercantum sebagai item terukur di kontrak.

Ketiga proyek itu pekerjaan SPAM di tingkat kabupaten dengan nilai di bawah kontrak EPC WTP puluhan miliar rupiah yang menjadi fokus buku ini. Angkanya tidak bisa dipindahkan ke proyek EPC WTP kelas menengah. Yang bisa dipindahkan adalah polanya: pekerjaan yang tercantum sebagai item terukur di kontrak memungkinkan kekurangan volumenya dihitung dalam rupiah.

Proyek A dan B juga terlambat, dan menurut pemberitaan itu pemeriksa mencatat sanksi keterlambatan yang sudah diatur belum dikenakan. Penegakan sanksi dan insentif kontrak dibahas di Bab 6. Bab ini mengambil bagian lain dari temuan yang sama, yaitu kekurangan volume pekerjaan yang baru ketahuan lewat pemeriksaan fisik sesudah proyek rampung.

Kalau Anda menandatangani kontrak EPC (Engineering, Procurement, Construction) senilai puluhan miliar rupiah, mempercayakan pengawasan harian proyek kepada Konsultan Pengawas, atau menyusun dan menandatangani Kerangka Acuan Kerja (KAK) sebelum tender dibuka, kasus pembuka ini menyangkut langsung dokumen pengadaan yang Anda tanda tangani. Kebocoran uang di proyek air minum tidak selalu berupa korupsi yang dramatis. Bentuknya bisa jauh lebih membosankan: pekerjaan yang tidak sepenuhnya sesuai dengan apa yang dibayar, dan baru ketahuan berbulan-bulan kemudian lewat pemeriksaan fisik. Temuan pembuka sebagian besar menyangkut pengawasan dan penegakan sanksi, bukan KAK. Bagian KAK-nya begini: kekurangan itu bisa dihitung hanya karena item pekerjaannya tertulis terukur sejak kontrak. Risiko yang diterjemahkan bab ini menjadi klausul adalah mutu dan volume yang tidak bisa dibuktikan karena tolok ukurnya tidak tertulis, dan KAK, dokumen yang ditandatangani jauh sebelum tender dibuka, adalah tempat pertama untuk menuliskan tolok ukur itu.

SNI Adalah Lantai Keselamatan, Bukan Plafon Kualitas

Bab 1 sampai Bab 3 membahas apa yang bisa meleset dari asumsi awal sebuah proyek WTP, dari kapasitas, biaya yang terlihat murah di Belanja Modal (Capital Expenditure, CapEx), sampai gerbang bankability. Bab ini membuka bagian kedua buku, yang membahas apa saja yang harus ditulis di dokumen agar semua itu tidak meleset, dimulai dari dokumen paling awal dalam pengadaan: Kerangka Acuan Kerja.

Godaan saat menyusun KAK adalah berhenti pada satu kalimat yang terasa aman secara hukum: “material dan peralatan harus sesuai Standar Nasional Indonesia (SNI).” Kalimat ini tidak salah, dan memang sebagian dipersyaratkan oleh regulasi. Persoalannya ada pada seberapa sempit sebenarnya cakupan hukum SNI wajib itu sendiri. Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2014 tentang Standardisasi dan Penilaian Kesesuaian, Pasal 24 ayat (1), menyatakan pemberlakuan SNI secara wajib hanya berlaku “dalam hal berkaitan dengan kepentingan keselamatan, keamanan, kesehatan, atau pelestarian fungsi lingkungan hidup.” Dengan kata lain, SNI wajib dirancang untuk mencegah barang berbahaya beredar, bukan untuk menjamin barang itu punya kinerja terbaik atau paling tahan lama untuk kebutuhan spesifik proyek Anda. Sebuah pompa bisa lolos SNI wajib karena aman dioperasikan, tetapi itu tidak berarti efisiensinya cukup tinggi untuk menekan tagihan listrik selama dua puluh tahun. Persoalan itu dibahas di Bab 2.

Cakupan SNI untuk WTP-nya sendiri pun sempit: SNI 6774:2008 tentang tata cara perencanaan unit paket instalasi pengolahan air mengatur unit paket sampai kapasitas 50 liter per detik, tepat di batas bawah rentang WTP kelas menengah (kapasitas sekitar 50 sampai 500 liter per detik, umumnya dengan kontrak EPC senilai puluhan miliar rupiah) yang menjadi fokus buku ini. Untuk WTP di atas kapasitas itu, standar paket tersebut tidak berlaku sama sekali. Lampiran III Peraturan Menteri PUPR Nomor 27/PRT/M/2016 juga tidak mengisi celah itu dengan angka. Bagian perencanaan unit produksinya hanya menyebut bahwa unit produksi dapat terdiri dari unit koagulasi, flokulasi, sedimentasi, filtrasi, netralisasi, dan desinfeksi, lalu merujuk ke SNI unit paket tadi dan SNI saringan pasir lambat. Karena itu, angka kriteria desain untuk WTP di atas 50 liter per detik, seperti waktu tinggal di bak pengendap atau laju penyaringan, perlu Anda minta secara tertulis dari konsultan perencana, lengkap dengan sumber rujukannya.

Peraturan pengadaan pemerintah sendiri tidak menuntut lebih dari itu. Peraturan Presiden Nomor 16 Tahun 2018 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah, sebagaimana terakhir diubah dengan Peraturan Presiden Nomor 46 Tahun 2025, Pasal 19, meminta PPK menyusun spesifikasi teknis dan kerangka acuan kerja dengan menggunakan, antara lain, “Produk bersertifikat Standar Nasional Indonesia.” Namun ayat (3) pasal yang sama menambahkan batasan bahwa pemenuhannya “dilakukan sepanjang tersedia.” Tidak ada kewajiban tambahan di pasal ini soal detail performa, ketebalan material, atau kriteria pengujian di luar sertifikasi SNI itu sendiri. Artinya, KAK yang berhenti di kalimat “sesuai SNI” sudah memenuhi syarat hukum minimum pengadaan pemerintah. Meski begitu, KAK seperti itu sekaligus menyerahkan ukuran “cukup baik” sepenuhnya kepada kontraktor yang akan mengerjakannya, bukan kepada Anda yang menanggung akibatnya selama dua puluh tahun.

Kenapa Spesifikasi yang Kabur Sulit Dipertahankan, Bahkan Saat Anda Benar

Akar persoalan ini ada pada struktur hukum kontrak, tidak semata pada moral kontraktor yang nakal. Mekanisme di subbab ini diturunkan dari struktur hukum kontrak dan dari sebuah penjelasan praktis, bukan dari kasus yang terdokumentasi sampai ke dokumen kontraknya. Dua contoh di bawah dipakai sebagai ilustrasi. Sebuah penjelasan praktis soal kesalahan spesifikasi teknis dalam pengadaan pemerintah merangkumnya dengan tepat: “Tanpa indikator kuantitatif dan prosedur pengujian, klausa mutu menjadi sulit dipertahankan saat penerimaan atau klaim garansi.” Penjelasan yang sama memberi contoh umum, tanpa menyebut proyek atau sumber kejadiannya, jadi contoh ini ilustrasi dari artikel praktisi dan bukan kasus terdokumentasi. Menurut artikel itu, sebuah proyek gedung tertunda lebih dari dua bulan karena spesifikasi rangka atapnya hanya menyebut “baja ringan berkualitas tinggi,” tanpa mencantumkan grade baja atau standar pengujian tertentu. Penyedia pun bisa menawarkan produk yang secara kasat mata mirip tapi secara kekuatan berbeda jauh, dan tetap mengklaim memenuhi spesifikasi tertulis.

Ilustrasi kedua tidak bisa Anda periksa sampai ke sumbernya: sebuah investigasi media lokal atas proyek pipa milik sebuah PDAM di luar Jawa dalam beberapa tahun terakhir, dengan bukti terbatas. Investigasi itu menduga pemasangan pipa dilakukan tanpa alas pasir sesuai standar, karena material dasarnya sering tidak tersedia tepat waktu di lokasi, sehingga berisiko menimbulkan tekanan tidak merata dan kebocoran di kemudian hari. Pelaksana lapangan proyek membantah tudingan itu dan menyatakan pengerjaan sudah mengikuti prosedur. Dugaan dalam laporan ini belum terbukti dan dibantah pihak kontraktor. PDAM setempat maupun instansi pengawas belum memberi tanggapan resmi saat laporan itu terbit. Pemasangan pipa transmisi dan distribusi termasuk lingkup proyek WTP kelas menengah, sehingga pola sengketanya relevan. Contoh ini dicatat untuk pola itu, tanpa menilai siapa yang benar. Ketika terjadi perbedaan pendapat soal kualitas pekerjaan, argumen “sudah mengikuti prosedur” lebih mudah dipertahankan kontraktor kalau prosedur itu sendiri, di dalam KAK dan kontrak, tidak pernah dituliskan secara terukur dan bisa diuji sejak awal.

Kasus di pembuka bab menunjukkan sisi lain dari persoalan yang sama. Temuan BPK di sana sebagian besar menyangkut pengawasan dan penegakan kontrak yang lemah, yaitu PPK yang belum menjatuhkan sanksi yang sudah diatur, dan tidak semata KAK yang kurang detail. Namun ada satu benang merah yang menghubungkan kedua kasus: kekurangan volume pekerjaan pada ketiga proyek itu baru bisa dibuktikan dan dihitung dalam rupiah karena item pekerjaannya (SMKK, pemasangan pipa, perlintasan sungai) memang tercantum sebagai item terukur di dokumen kontrak sejak awal. Tanpa parameter dan kriteria penerimaan yang terukur di KAK, penyimpangan sulit dideteksi dan dibuktikan, apalagi ditindak. KAK yang terukur adalah prasyarat pengawasan yang efektif, bukan penggantinya. Soal pengawasan, termasuk insentif dan penalti dalam kontrak, dibahas lebih lanjut di Bab 6.

Tiga Hal yang Harus Tertulis di KAK dan Kontrak

Buku ini tidak akan mengajari Anda cara menguji ketebalan pelat baja atau cara memasang alas pasir pipa yang benar. Itu pekerjaan Konsultan Pengawas dan konsultan teknik bersertifikat. Tugas Anda sebagai penanda tangan KAK adalah memastikan ketiga hal berikut sudah tertulis di KAK dan kontrak sebelum dokumen itu menjadi dasar tender, dan tidak ditambalkan setelah kontrak berjalan.

Pertama, setiap komponen utama (pelat tangki, media filter, pompa, blower, instrumen) perlu punya parameter teknis melampaui sekadar “sesuai SNI”: ketebalan minimum dalam milimeter, komposisi atau grade material, atau rentang efisiensi minimum, sesuai dengan apa yang sudah dibahas di Bab 1 dan Bab 2. Perpres 16/2018 memang tidak mewajibkan parameter terukur, tetapi juga tidak melarangnya. Jadi penyusun KAK bebas menambahkan detail ini tanpa melanggar regulasi.

Kenapa banyak KAK berhenti di “sesuai SNI” bisa dibaca dari posisi tiap pihak, dan ini penalaran penulis dari struktur pengadaan, bukan temuan kasus. Bagi PPK, berhenti di “sesuai SNI” paling aman: tidak ada angka yang bisa disanggah peserta tender, sedangkan parameter rinci berisiko dituduh mengarah ke satu merek. Bagi konsultan perencana, menyalin spesifikasi proyek sebelumnya paling murah. Data mutu sebenarnya dipegang kontraktor dan Konsultan Pengawas, bukan Anda. Pengawas yang sudah menandatangani laporan harian pun punya alasan untuk tidak membuka kembali pekerjaan yang sudah tertutup, karena membukanya berarti mengakui pengawasannya meloloskan masalah. Peserta tender dapat menyanggah parameter yang tampak mengarah ke merek tertentu, jadi catatan justifikasi tiap parameter menjadi pegangan PPK saat disanggah.

Parameter yang terlalu rinci bisa dituduh mengarah ke merek atau produk tertentu. Karena itu, tulis parameter sebagai kinerja dan batas minimum yang dapat dipenuhi lebih dari satu produsen, dan catat justifikasi teknis tiap parameter (dari mana angkanya, untuk apa) supaya tahan terhadap sanggahan peserta tender dan pemeriksaan. Konsultan perencana bisa saja menyalin spesifikasi proyek sebelumnya karena itu jalan tercepat, jadi minta konsultan teknik yang independen dari perencana, atau orang yang kelak mengoperasikan WTP, memeriksa isi Lampiran Parameter Wajib (tabel komponen, parameter, nilai batas, dan satuan) sebelum KAK ditandatangani.

Kedua, setiap parameter yang dituliskan perlu disertai metode uji dan kriteria lulus yang eksplisit: siapa yang menguji, dengan alat apa, dan angka berapa yang dianggap lulus. Rangka atap “baja ringan berkualitas tinggi” tanpa grade di atas adalah klausul yang tidak memenuhi syarat itu. Klausul mutu yang tidak bisa diuji secara objektif sulit dipertahankan saat sengketa muncul.

Ketiga, setiap item pekerjaan yang secara fisik sulit diverifikasi setelah tertutup atau tertimbun, seperti pemasangan pipa bawah tanah, perlu punya titik tahan (hold point), yaitu titik pemeriksaan wajib sebelum ditutup. Pemeriksaannya dituangkan dalam berita acara yang ditandatangani bersama, dilengkapi foto bertanggal, dan pekerjaannya tidak diasumsikan sudah benar karena “mengikuti prosedur.” Pola sengketa dalam ilustrasi pipa PDAM di luar Jawa tadi menunjukkan mengapa titik tahan semacam ini penting. Kalau ada dokumentasi bersama saat pipa dipasang, argumen “sudah sesuai prosedur” tidak perlu bergantung pada ingatan dan klaim sepihak bertahun-tahun kemudian.

Bawa ke Rapat

Dari Menulis Spesifikasi ke Mengenali Pelanggarnya

KAK yang mengunci parameter terukur ini baru menyelesaikan separuh persoalan. Separuh lainnya adalah kemampuan mengenali gelagat kontraktor yang menyiasati parameter itu selama proyek berjalan. Bab berikutnya merangkum tiga bentuk penyimpangan yang tercatat di sumber publik: penurunan material dan dimensi dari yang dikontrakkan, kapasitas atau daya komponen yang lebih rendah dari yang dijanjikan, dan pekerjaan yang tercatat selesai tetapi tidak berfungsi, termasuk instrumen ukur yang terpasang tanpa terhubung. Dengan begitu KAK yang sudah Anda tulis dengan benar tidak dikalahkan oleh pelaksanaan yang menyimpang di lapangan.

Sumber

Tautan diperiksa 24 September 2026. Sumber kasus yang nama daerah atau pihaknya sengaja disamarkan di naskah dicantumkan tanpa tautan. Dua contoh di subbab spesifikasi (investigasi pipa PDAM dan rangka baja ringan) tidak dapat ditelusuri sampai ke kejadiannya, jadi keduanya dipakai sebagai ilustrasi.

• Pemberitaan media daerah tentang temuan Laporan Hasil Pemeriksaan BPK Perwakilan Provinsi Jawa Timur atas laporan keuangan sebuah pemerintah kabupaten di Jawa Timur, awal 2020-an. Laporan hasil pemeriksaannya sendiri tidak dirujuk langsung. Nama daerah dan medianya disamarkan dan angkanya dibulatkan di naskah.
• Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2014 tentang Standardisasi dan Penilaian Kesesuaian. peraturan.go.id
• Peraturan Presiden Nomor 16 Tahun 2018 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah peraturan.bpk.go.id, dengan perubahan pertama Peraturan Presiden Nomor 12 Tahun 2021 peraturan.bpk.go.id dan perubahan kedua Peraturan Presiden Nomor 46 Tahun 2025 peraturan.bpk.go.id.
• SNI 6774:2008 Tata Cara Perencanaan Unit Paket Instalasi Pengolahan Air, katalog Perpustakaan Permukiman dan Perumahan. perpustakaan.ciptakarya.pu.go.id
• Seputar Birokrasi, “Kesalahan Spesifikasi Teknis yang Sering Terjadi”. seputarbirokrasi.com
• Investigasi media lokal tentang pemasangan pipa sebuah proyek PDAM di luar Jawa, terbitan beberapa tahun terakhir. Dugaannya belum terbukti dan dibantah pelaksana; nama pihak, media, dan lokasinya disamarkan di naskah.

Penafian

Bab ini, dan seluruh isi buku ini, disusun berdasarkan telaah dokumen publik, regulasi yang berlaku, dan pola yang berulang di sektor penyediaan air minum Indonesia. Sumber regulasi dan angka yang dikutip dirinci di bagian Sumber, sedangkan sumber kasus yang sengaja disamarkan hanya disebut jenisnya dan tidak dapat ditelusuri pembaca. Buku ini bukan pengganti studi kelayakan, uji tuntas (due diligence) hukum dan teknis, atau pendapat ahli bersertifikat tentang proyek Anda sendiri. Setiap keputusan investasi atau kontrak harus tetap diverifikasi oleh konsultan teknik, hukum, dan keuangan yang memegang lisensi sesuai kewenangannya masing-masing. Konteks lengkap tentang latar belakang dan sudut pandang penulis tersedia di bagian “Tentang Penulis”.